INFORME EN
MAYORIA
El
8 de agosto de 2012, el Poder Ejecutivo envía al parlamento el proyecto de Ley
“Marihuana y sus derivados. Control
y regulación del Estado de la importación, producción, adquisición,
almacenamiento, comercialización y distribución” en el contexto de la
aplicación de una serie de medidas que buscaban mejorar la convivencia
ciudadana en nuestro país. Paralelamente en el Poder Legislativo, diferentes iniciativas con origen en
legisladores de todos los partidos políticos con representación parlamentaria,
venían plantando alternativas a la regulación actual al mercado de cannabis.
Fruto
de ambas iniciativas, nuestra sociedad se ha dado diferentes ámbitos para
discutir la pertinencia y necesidad de reformular las políticas de drogas como
un problema de todos y desde una perspectiva integral. Particularmente, en todo
este proceso, en el ámbito de la Cámara de representantes han sido parte del
debate más de cuarenta delegaciones integradas por instituciones públicas y
privadas, así como especialistas nacionales e internacionales. El proyecto
incluye muchas de las sugerencias realizadas en ese marco.
Se entiende
que una política basada en la regulación tiene consecuencias positivas para la
salud y seguridad pública, ya que mientras por un lado se pueden obtener
mejores resultados en el plano de la educación, prevención, información,
tratamiento, rehabilitación y reinserción en relación a los usos problemáticos
de drogas, se combate al narcotráfico como fuente del crimen organizado y de
actividades delictivas que afectan la seguridad de la población.
Por ello, la
regulación de los mercados de drogas, como política alternativa a los esquemas
prohibicionistas o los liberales, punto intermedio de ambos, ofrece
herramientas a los Estados para ejercer prácticas de reducción de la oferta y
la demanda más eficientes, racionales, y
respetuosos de los derechos humanos.
En particular
nuestro país ha realizado exitosas experiencias en el campo de la regulación
del mercado de tabaco, con beneficios evidentes para la salud, esa línea
trazada continua con el proyecto que hoy ponemos en consideración en relación
con el cannabis y en el mediano plazo con el alcohol.
1.- Los usos de drogas y sus
regulaciones en la historia de la humanidad
Existen pruebas que se remontan a
miles de años atrás que demuestran la existencia del cultivo y uso de diversos
tipos de drogas por parte de los seres humanos. En particular, el cannabis se cultivaba en el Neolítico como fuente de
fibra, aceite, medicinas y estupefacientes; en el 2727 a.c. el emperador chino Shen Nung detallaba su uso medicinal para diferentes
dolencias; los egipcios conocieron su potencialidad (papiro de Ebers 1500
a.c.); al igual que los hindúes que lo aplicaban como antipirético, para el
insomnio y las jaquecas. El uso ritual estaba bastante extendido en este
período, sin embargo al pasar a Grecia y Roma ese rol lo ocupaba el alcohol, pero
se utilizaba sí en forma medicinal y como fibra. En el siglo XIX su uso
recreativo fue exaltado por el famoso Le
club des Haschischins, integrado por Balzac, Dumas, Baudelaire. En el siglo
XX fue parte de la farmacopea en muchos países hasta el comienzo de la
inexplicable prohibición[i].
Tan
antiguo como el uso, ha sido el intento de las sociedades humanas por
controlarlo y fiscalizarlo.
Durante
milenios, las distintas sociedades controlaron y regularon el uso de drogas por
la vía de la cultura y los mecanismos informales de control social,
desempeñando las religiones un papel central en ello.
Por
otra parte, la modalidad de control por parte de la ley penal y la política
criminal, es relativamente nueva, remontándose sus orígenes recién a la segunda
década del siglo XX cuando se comienzan a establecer las bases de lo que,
cuarenta años después, en el año 1961, será la Convención Única de
Estupefacientes.
Si
duda, tienen su predecesor en la Ley Seca la Enmienda XVIII a la Constitución de
Estados Unidos,
paradójicamente, su desoladora experiencia parecen no haber sido tenidas en
cuenta.
Las
palabras de Volstead, promotor de la misma, describía así su contenido "El demonio de la bebida
hace testamento. Se inicia una era de ideas claras y limpios modales. Los
barrios bajos serán cosa del pasado. Las cárceles y correccionales quedarán
vacíos; los transformaremos en graneros y fábricas. Todos los hombres volverán
a caminar erguidos, sonreirán todas las mujeres y reirán todos los niños. Se
cerrarán para siempre las puertas del infierno." Ellas hay que
contrastarlas con sus efectos: 30 mil personas murieron a causa del
envenenamiento por adulteración del alcohol, 100 mil víctimas de ceguera y
parálisis, 45 mil detenidos por traficar, el aumento de la tasa de homicidios
fue del 78%, y las cárceles que tenían alrededor de 4000 personas en 1920,
llegaron a 26.859 en 1932. ¿Cuáles hubieran sido las consecuencias si esta
política se hubiera aplicado a escala planetaria? Rápidamente Estados Unidos
cambio el enfoque de la política y regulo el mercado de alcohol. Sin embargo
aplico la tesis prohibicionista al resto del planeta para una serie de sustancias
consideradas nocivas.
Sabemos
que el alcohol causa 2.5 millones de muertes cada año, sin embargo no lo
prohibimos (ni su producción, distribución, venta y consumo). ¿Por qué? Porque
tendríamos más muertes, más mutilados, más encarcelados, más violencia, más
corrupción a causa de la prohibición. En lugar de prohibir, regulamos.
La
Convención de 1961, las subsiguientes, y las políticas que de ella derivan,
fueron como todo producto de la cultura humana, resultado de su tiempo con sus
potencialidades y sus debilidades y deben ser -al día de hoy- críticamente
revisadas, modificadas y mejoradas.
Durante
décadas fue impensable que en el marco de los organismos internacionales se
cuestionara la Convención; mucho menos que se pensara en modificarla o mejorarla.
No obstante, en diferentes Estados Nacionales y regiones, en particular América
Latina, se han dado en las últimas dos décadas diferentes pasos tendientes a
flexibilizar los enfoques de políticas sobre drogas basados en este instrumento
legal que deja poco margen para otros abordajes y que ha mostrado ser un
instrumento ineficiente, ineficaz y contradictorio para el logro de los
objetivos que se propone.
El
narcotráfico genera 320.000 millones de dólares de ingresos anuales, y es considerado por la “Oficina contra la
Droga y el Delito” de Naciones Unidas” negocio más rentable a nivel mundial,
representando el 1.5% del PBI Mundial. En la actualidad el consumo de cannabis
asciende, según el “Informe Mundial Sobre las Drogas”, a entre 119 y 224 millones de usuarios[ii] siendo la droga
considerada ilícita más consumida en el planeta. En Uruguay el 20% de declara
haber consumido alguna vez en su vida, comparativamente, mientras en “Estados
Unidos y Canadá la prevalencia anual de consumo de marihuana es 13,7% y 12,6%
respectivamente. Europa reporta una media de 6,7%, variando según los países entre
el 0,4% y el 14%. En tanto, en la región suramericana, Argentina alcanza una
prevalencia anual de 7,2% y Chile de 6,7%. De esta forma, Uruguay (8,3%) se
ubica levemente sobre el consumo medio de Europa y de Chile, en tanto lo hace
por debajo del de Estados Unidos y Canadá.”[iii] Se estima que el volumen
del mercado de cannabis en nuestro país asciende a 30 millones de dólares.
El narcotráfico socava la democracia de nuestras
repúblicas, tiene el poder y los recursos para corromper los sistemas de
justica, policiales, políticos, en suma, las instituciones. Una parte de la
violencia, la inseguridad, y la corrupción proviene de éste. Por ello es tan
importante repensar las políticas de combate al narcotráfico, y no solo hacerlo
desde una perspectiva bélica, sino también innovar en regulaciones y controles
que contemplen los derechos humanos y las posibilidades de los Estados de
América Latina.
En
junio de 2011, la Comisión Global de Política de Drogas[iv] entregaba un muy
importante Informe en cuya Introducción se dice:
"La guerra mundial a las drogas ha fracasado. Cuando la Convención
única de Estupefacientes de Naciones Unidas nació hace 50 años, y cuando el
Presidente Nixon lanzara la guerra a las drogas del gobierno norteamericano
hace 40 años, los políticos creían que las acciones severas para el
cumplimiento de la ley contra los que estaban involucrados en la producción de
drogas, su distribución y su uso, conducirían a una constante disminución del
mercado de drogas controladas como la heroína, la cocaína, el cannabis, y al
eventual logro de un ‘mundo sin drogas’.
En la práctica, la escala global de los mercados de drogas ilegales
–ampliamente controlados por el crimen organizado- ha crecido de modo
espectacular en este período. Mientras que no están disponibles estimaciones
exactas del consumo global en el período completo de 50 años, un análisis
solamente de los últimos 10 años muestra un extenso y creciente mercado.
Los presidentes de la OEA reunidos en Cartagena de Indias
el 15 de abril de 2012 expresaron claramente la “necesidad de analizar los
resultados de la actual política (de
drogas) y de explorar nuevos enfoques para fortalecer esta lucha y ser más
efectivos”[v].
Llegando a algunos acuerdos básicos: “que el problema de
las drogas es uno de los retos más importantes que enfrenta el hemisferio, con
su impacto en la salud pública y el costo en que incurren los Estados, y con
las tremendas consecuencias de violencia que trae consigo. Segundo, que el
enfoque actual, más allá de algunos resultados importantes, no ha tenido éxito
y no está funcionando suficientemente bien. Y, tercero, que debemos encontrar y
combinar nuevas y mejores alternativas, sin dejar de construir sobre lo que ya
estamos haciendo, que permitan enriquecer nuestro enfoque actual en sus
distintos aspectos”[vi]
Los presidentes entonces encomendaron a la OEA la
elaboración de un informe de los diferentes escenarios sobre drogas que se
podrían desarrollar en la región, Juntos, Caminos, Resiliencia y Ruptura, que no son una predicción sino que requieren
ciertas políticas públicas para llevarlos a delante y que se sintetizan en
estas preguntas que se encuentran en el informe:
“¿Construiremos las respuestas sobre la base de años de
esfuerzos y de progresos en varias áreas y procuraremos trabajar juntos para
fortalecer la capacidad institucional, para ser más efectivos contra la
corrupción y para cambiar las prioridades y enfocarnos en la seguridad
ciudadana? ¿O acaso nos podría esperar otro futuro, que no es mutuamente
excluyente con el anterior, en el que, mientras que algunos países concluyen
que se deben cambiar las políticas actuales y que deben empezar a experimentar
con formas de regular las drogas que actualmente son ilegales, otros acuerdan
que deben enfocarse en el fortalecimiento de los programas de prevención?
¿O acaso podría haber una ruptura en el hemisferio, un
enfoque que es menos probable pero cuyo entendimiento y análisis es muy
importante, en el que los países que sufren altos índices de violencia
relacionados con los esfuerzos por suprimir la producción, el tráfico y el
tránsito de drogas ilícitas optarán por seguir su propio rumbo?”[vii]
Compartimos que los tres primeros caminos no son
excluyentes entre sí, y que una política de drogas que solamente apunte a la
represión de la oferta es incompleta, porque “Igualmente, persistirán las
actividades ilegales mientras que siga existiendo la posibilidad de hacer
dinero con ellas, y por ello seguirán operando grupos delictivos organizados en
toda la región, que se beneficiarán de estas actividades ilegales”[viii]
Debe quedar muy claro que Uruguay se ha destacado
internacionalmente por sus decididas políticas contrarias al consumo de drogas
legales e ilegales. Para el caso del tabaco, el Gobierno anterior definió una
drástica política aceptada por la población y continuada por este Gobierno.
Debido a ello nuestro país enfrenta en estos momentos juicios internacionales
multimillonarios por parte de la poderosa empresa tabacalera Phillip Morris.
Sin embargo no abatiremos nuestras posiciones al respecto. Importa señalar que
no abandonaremos nuestras políticas frente a las drogas por esas tan
previsibles consecuencias.
Es
en ese marco ineludible, que comenzamos por comprobar y afirmar que,
lamentablemente, estamos ante el fracaso estrepitoso de una estrategia
internacional (que hemos acompañado regional y nacionalmente) diseñada hace
relativamente poco tiempo exclusivamente contra drogas declaradas ilegales que
ni son todas ni son las que más daño producen. Que se ha fracasado en esta –“guerra”-
a las drogas queda evidenciado en cuatro dramáticos aspectos:
Uno:
que a pesar de ella, y luego de medio siglo de dura aplicación, el consumo se
ha expandido y con él sus pésimas consecuencias. Ha crecido en lugares donde ya
se consumía pero además invade lugares donde antes no se consumía.
Por la otra
parte, las incautaciones logradas mediante tanto despliegue y tanto gasto son
irrisorias en todo el mundo al compararlas con el tamaño de los diversos
mercados. Pero no estamos, forzosamente, ante la ineficacia de los aparatos
represivos, por el contrario el contexto es aumento de la eficiencia. Para
tener una idea de la escala de este mercado, solo en el combate en el tráfico
internacional en Uruguay en el año 2010 se desarticularon 37 grupos, se incautaron valores por 354.594
dólares, se realizaron 64 embargos por un monto de 9.138.000 dólares. Si
consideramos el micro tráfico nacional en el mismo año se realizaron 1137
procedimientos y se procesaron 1520 personas, y las cantidades de drogas
incautadas fueron de 47.106 gramos de cocaína, 149.368 gramos de pasta base
y 717.527 gramos de marihuana. Han aumentado los procedimientos,
incautaciones, procesados y presos, sin embargo el fenómeno del consumo no se
ha contraído, por el contrario se ha expandido,
particularmente el cannabis.
Dos:
la humanidad ha despilfarrado colosales sumas de dinero y otros recursos de
vasta gama, incluidos los humanos y los de la ciencia, en el camino equivocado
de una guerra equivocada. Y lo peor: han sido países pobres los que han
dilapidado en ello recursos que no tienen, dejando de aplicarlos en actividades
que no pueden esperar. Por ejemplo: las necesidades básicas de sus pueblos y
hasta el combate a la verdadera delincuencia.
Pero,
además de la ya citada, hemos pagado el error con durísimas consecuencias
sociales. Entre ellas la inundación de las cárceles y el desborde de los
sistemas judiciales como así también la doble moral y la perversión que
acompañan forzosamente a todo comercio ilícito. El consumidor es denigrado
obligatoriamente al quedar sometido a ese tipo de comercio si quiere acceder a
lo que desea: esto, la doble moral y la anomia, no le sale ni le saldrá gratis
a ninguna sociedad porque también abre puertas hacia otras calamidades.
Tres:
al ponerse la puntería sobre la Oferta se ha casi abandonado la acción sobre la
Demanda. Muy pocos, por no decir poquísimos recursos, han sido destinados a
combatir el consumo mediante acciones de todo tipo directamente vinculadas a la
prevención, la información y la persuasión, a la reparación de los daños y a la
atención en general de los usuarios; a las campañas de propaganda; y a la investigación.
La
comparación de lo que se ha gastado y gasta en represión con lo que se debería
gastar en este otro frente, es una de las manifestaciones más crudas del
fracaso.
Y
Cuatro, la peor consecuencia de todas: ha dado origen, como previenen los manuales
e de economía, a una suculenta "reserva de mercado", monopolio de
hecho y derecho para las actividades criminales. Un mercado obligado a pagar
por las drogas precios siderales dejando en manos de cada vez más poderosas
mafias, la rentabilidad y la acumulación, sin impuesto alguno, que dichos
precios generan. Estamos pues, también, ante una clara competencia desleal y
subsidiada, incluso de empresas de fachada para el lavado, contra las empresas
que cumplen con la ley.
Cada
eslabón de esa larga "cadena productiva" "disfruta" de
tales beneficios que, acumulados, hacen prácticamente imposible e ilusorio
pretender derrotar a los traficantes con los siempre escasos recursos de los
Estados.
La
colosal masa monetaria de un tráfico que los consumidores finales pagan al
contado, tiene forzosamente consecuencias financieras planetarias.
Son
conocidas desde hace mucho las íntimas conexiones del narcotráfico con el
sistema financiero, la venta ilegal de armas, y el tráfico de oro y diamantes
indispensable para el lavado de tanto dinero. Tanta concentración de poder
tiene muy facilitado su camino hacia la corrupción en cualquier nivel y
actividad de la sociedad. Es asunto comprobado, conocido y, ahora mismo, lo
seguimos sufriendo. La prensa de todo el mundo y en todas sus formas, lo
detalla: políticos, periodistas, jueces, fiscales, militares, policías. Hasta
lograr imponer Presidentes en campañas electorales.
En
muchos lugares y momentos, el Estado queda sustituido o anulado; la sociedad
desestabilizada y a merced de bandas criminales, y la democracia destruida. No
se trata de amenazas: lo podemos observar. Salir de ello o intentar impedirlo
cuando llega a cierto grado, cuesta mares de sangre y sufrimiento.
En
suma: el "remedio" ha resultado ser mucho peor que la "enfermedad".
3.- Las políticas de drogas en
Uruguay en la segunda década del siglo XXI
La
Junta Nacional de Drogas (JND) ha definido una estrategia para el Período
2011-2015 establecida sobre bases programáticas que consideramos en línea con
el presente proyecto, entre los que
destacamos:
• El Estado asume su
responsabilidad en la construcción de las políticas públicas de drogas y en
proteger las garantías inherentes a los derechos individuales y colectivos la
Estrategia Nacional se define desde una visión de la complejidad del fenómeno
drogas en la continuidad y
complementación de acciones desde diversas áreas de intervención, bajo el
concepto de responsabilidad compartida y cogestión de los riesgos entre el
Estado y el conjunto de la sociedad. Tiene entre sus objetivos la construcción
de políticas públicas que promuevan y aseguren desde los controles inherentes a
las obligaciones del Estado hasta los que surgen de la comunidad organizada o
se realicen con la participación activa de la sociedad.•. El enfoque de inclusión e integración social forma parte de una estrategia que tiene el objetivo de generar un desarrollo humano sustentable, justo y equitativo reduciendo las vulnerabilidades y los daños con políticas a nivel local que incluyan el amparo y la promoción de recursos sociales de reinserción laboral, educativa, recreativa y cultural.
• Privilegiar como piedras angulares las acciones en el ámbito local a través de la descentralización y municipalización de la política de drogas; la prevención en el ámbito laboral con una acción permanente y concertada de empresarios y trabajadores tanto a nivel público como privado; un enfoque socio sanitario desde la Atención Primaria en Salud, y la sistematización e institucionalización en el ámbito del sistema educativo incorporando la información y prevención del tema drogas desde una perspectiva de formación en promoción de habilidades para la vida.
• El enfoque preventivo-educativo debe estar incorporado a los sistemas formales y no formales de educación, privilegiando que los docentes, padres y madres, educandos y agentes comunitarios incorporen un pensamiento crítico y creativo, racional y emocional, enfocado a desarrollar habilidades y valores para la vida. Un mundo de incertidumbres donde los desafíos frente a los riesgos vinculados al consumo problemático de drogas están presentes, exige fortalecer los factores de protección. Las propuestas a nivel educativo deben tener la virtud de poder discriminar positivamente de acuerdo a las diferentes edades y problemáticas vinculadas al desarrollo psico social de los educandos.
• El enfoque de derechos y garantías individuales debe conjugarse con un fuerte clivaje en los lazos sociales solidarios y el compromiso con los sectores que viven en la exclusión social y cultural. El enfoque de salud pública, de convivencia y seguridad ciudadana es un desafío de integración social y de reconocimiento del derecho de terceros. La promoción y desarrollo social de los sectores más vulnerables supone fortalecer la capacidad de crear autonomía, libertad y capacidad para construir ciudadanía con un enfoque de solidaridad y de cuidados gestionados entre todos y todas.
• Uruguay ha defendido la necesidad de impulsar a nivel de los organismos regionales, hemisféricos y mundiales un amplio Debate Político, sobre el paradigma hegemónico en materia de políticas de Drogas.
Este
debate debe poner en cuestión las modalidades de control y fiscalización, y los
principios que sustentan dicho modelo, sustanciados en instrumentos jurídicos
internacionales: la Convención Única de
Estupefacientes de 1961, el Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 y
la Convención contra el Tráfico
Ilícito de Estupefacientes de 1988.
• El debate contemporáneo
avanza hacia un cuestionamiento de los principios que han sustentado las
estrategias de fiscalización de drogas en el mundo, el hemisferio y la región.
El modelo de tipo prohibicionista, que ha sustentado el peso político, cultural
y presupuestal totalmente desbalanceado hacia la reducción de la oferta, está
siendo cuestionado por su ineficacia e ineficiencia. Este Enfoque ha generado
más daños no sólo por los efectos colaterales sino por la ausencia total de
debida adecuación a los instrumentos de derechos humanos consagrados por la
comunidad internacional.
Asimismo
esta Estrategia aprobada por la Junta Nacional de Drogas el 29 de Abril de 2011
establece como valores fundamentales los siguientes principios de actuación:
·
Derechos humanos. Integración de principios e instrumentos de DDHH
con la política de drogas. Respeto de derechos y garantías en todos las
dimensiones.
·
Equidad. Compromiso en el logro de la dignidad y equidad humana,
incorporando la equidad socioeconómica, de género, generaciones y territorios.
·
Democracia. Necesidad de abrir un gran debate, integrando todas
las miradas como forma democrática de fortalecer la estrategia en drogas.
·
Cooperación, responsabilidad común, equitativamente compartida.
Defensa del multilateralismo como patrimonio del hemisferio y unidad en la
diversidad.
·
Integralidad, equilibrio y transversalidad: abordaje complejo;
interinstitucional; cooperación con la sociedad civil; ampliación de las
visiones y modalidades de intervención.
·
Participación. Gestión compartida de los riesgos significa
construcción de las políticas con la comunidad desde un Estado presente y
responsabilidad social compartida.
·
Evidencia científica y buenas prácticas. Políticas de drogas
basadas en información y conocimiento de base científica y buenas prácticas
evaluadas debidamente.
4.- Antecedentes
En
los años 70 Holanda inició una experiencia pionera, basada en un enfoque
pragmático de separación de los mercados de drogas, llamadas en aquellos años
"duras" (heroína, LSD, cocaína, etcétera) de los de drogas
"blandas" (marihuana y hashish). Las características fundamentales
del sistema holandés fueron establecidas por la Comisión Baan y se basan en un
enfoque realista y pragmático de política sobre drogas, fundado en la necesidad
de reducir los riesgos y los daños potenciales en los que incurrían aquellas
personas que usaban marihuana y, que por tener que abastecerse en el mercado
ilegal, frecuentemente asumían prácticas de mayor riesgo médico, psicosocial y
legal, exponiéndose al consumo de otras drogas.
A
través de este enfoque realista y pragmático, el gobierno holandés estableció
prioridades claras de política de drogas, basadas en los riesgos diferenciales
que tienen las distintas sustancias para las personas y la comunidad toda. El
cuidado de la vida y la convivencia ciudadana, la promoción de la salud
individual y pública y el respeto de los derechos humanos son los ejes
centrales de la estrategia que Holanda viene desarrollando desde hace ya más de
treinta años.
Por
otra parte, es importante destacar que diversas provincias de Australia
(Capital, Australia del Sur y Territorio del Norte) han descriminalizado la
posesión de cannabis para uso personal, así como el autocultivo, instrumentando
sistemas con sanciones civiles en lugar de infracciones penales.
En
esta misma línea, los clubes sociales de cannabis se han desarrollado en los
últimos años en varias Provincias del Estado Español. Ellos toman en cuenta
diferentes modelos de regulación, tanto de la producción, como de la
distribución y consumo de marihuana. En estas asociaciones civiles, además de
producirla y distribuirla controladamente, se desarrollan actividades de
asesoramiento médico y legal a sus miembros, además de encuentros informativos
y educativos tendientes a mejorar la gestión de los riesgos del consumo.
En
otro orden, desde 1998 a
la fecha, diecisiete estados de los EEUU vienen desarrollando diversos sistemas
de regulación de la producción, venta y consumo de marihuana medicinal, bajo
prescripción médica; sumado a
ello, Colorado y Washington han aprobado por la vía de democracia directa
regulaciones similares a las que aquí se disponen.
Las
políticas prohibicionistas desarrolladas en el mundo entero a lo largo de los
últimos cincuenta años han mostrado, no solo ser probadamente ineficaces para
reducir los riesgos y daños individuales y sociales de los consumos de las
distintas sustancias psicoactivas, sino además haber agravado exponencialmente
los daños, ya sea en el campo de lo sanitario, lo social, legal, y económico, generando
negocios ilegales multimillonarios y niveles de violencia sistémica nunca
vistos antes.
Uruguay
no ha estado ajeno a las consecuencias de la aplicación de políticas
internacionales y nacionales basadas en un paradigma prohibicionista, que,
lejos de disuadir el consumo y mejorar el acceso al sistema sanitario, han
generado crecientemente un aumento del tráfico y la violencia, además de un
crecimiento de los mercados, acompañados de una creciente precocidad en la edad
de inicio del consumo de varias sustancias.
Recientemente
se tienen indicios de que modalidades criminales como el ajuste de cuentas y el
sicariato se comienzan a dar en el país, afectando de manera cada vez más
importante a los sectores sociales más humildes y segregados de la sociedad.
En
nuestro país, la marihuana es desde hace muchos años la sustancia ilegal más
consumida, teniendo un importante nivel de legitimidad en la sociedad uruguaya.
Esta sustancia, cuya capacidad para generar dependencia física y psicológica es
de leve a moderada, se diferencia claramente en sus riesgos de otro conjunto de
drogas cuyo potencial toxicológico y adictivo es mucho mayor.
Entre
ellas encontramos a la pasta base de cocaína, al alcohol, al tabaco y a los
psicofármacos. Si bien la gran mayoría de los usuarios de marihuana en Uruguay,
tienen un vínculo ocasional con la sustancia que no reviste mayores problemas
para su salud física, es importante resaltar que se exponen frecuentemente a
los riesgos psicológicos, sociales y legales producto de la necesidad de tener
que acceder ilegalmente a esta droga.
Es
fundamentalmente la unificación de los mercados ilegales, la que los expone
innecesariamente al posible consumo de otras drogas toxicológicamente más
riesgosas, así como a situaciones de violencia asociadas a las actividades
delictivas propias del mercado ilegal. Estos riesgos deben ser minimizados como
vía alternativa para promover el cuidado de los usuarios y mantener niveles de
convivencia ciudadana armónicos.
En
síntesis, las políticas actuales en nuestro país han mostrado ser ineficaces
para reducir los daños sanitarios individuales y sociales asociados al consumo
de marihuana, generando una importante criminalización y exclusión de los
usuarios a través de la aplicación selectiva de la ley y alejando a los
problemáticos del acceso real a la red de atención especializada.
5.- El
cannabis desde el punto de vista sanitario
Una serie de beneficios directos e indirectos
para la salud de los usuarios recreativos de cannabis son necesarios destacar
en caso de aprobarse el presente proyecto.
En primer lugar, el control de calidad
de la sustancia, en vista a disminuir las consecuencias derivadas de la
adulteración clandestina de las mismas por parte de traficantes y
distribuidores ilegales realizada para obtener un mayor lucro.
Este
control, para el mercado de cannabis, permitiría realizar trazabilidad de los
productos, así como se realiza con las drogas legales, y en este sentido
establecer cánones de referencia aplicando criterios de calidad a los productos
que llegan a los consumidores. No hay que olvidar, que con la existencia de
mercados negros, los consumidores son objeto de riesgos altos, no solo por la
propia sustancia, sino por la mezcla con sustancias directamente tóxicas.
Paralelamente,
la regulación de la producción permitiría establecer criterios y controles
sobre el contenido en términos de concentración de cannabinoides y THC, y por
lo tanto, la cantidad de principio activo que se consume, con las consecuencias
que ello implica para la capacidad adictiva de la sustancia.
La
existencia de un sistema de acceso regulado por el Estado, permitiría evitar el
contacto con actividades criminales para procurarse el consumo de cannabis,
facilitando el acceso a información de calidad y la toma de decisiones y
precauciones cuando se comienza el consumo. Y en el caso de usuarios
problemáticos de cannabis, se obtendría mayor facilidad para acceder a la
consulta profesional. Se espera un cambio en la actitud con la que se han
desempeñado los profesionales de la salud en la problemática de las drogas, en
quienes frecuentemente se observan prácticas de control y censura, seguramente
por falta de formación y porque sienten el peso de un mandato social que espera
que detengan ese consumo a como dé lugar.
Como consecuencia de ésta última, mejoraría la relación
entre los usuarios dependientes y los profesionales de la salud, habilitando la
consulta precoz frente a dificultades vinculadas al uso de la sustancia. Como
consecuencia de todo lo anterior, el aumento de la inclusión de los usuarios
dependientes en el sistema de salud, al tiempo de promover el desarrollo de
investigación clínica y protocolización del uso médico de cannabinoides en
distintas situaciones de enfermedad.
En tal sentido, numerosos estudios a nivel internacional
destacan las posibilidades que ofrece el cannabis a nivel medicinal, lo que ha
determinado que se permita su utilización en distintos lugares del mundo para
situaciones tan diversas como el tratamiento del glaucoma, así como paliativo
frente a los efectos no deseados de la quimioterapia en los pacientes con
cáncer. Por otra parte, el relevamiento de las principales publicaciones
científicas a nivel internacional muestra que los efectos nocivos de su consumo
abusivo tienen menor incidencia en la salud humana que los ocasionados por el
tabaco y el alcohol.
El diputado Julio Battistoni, destacado académico en el
área química, ha realizado una extensa
revisión bibliográfica sobre los usos medicinales del cannabis y las
potenciales consecuencias negativas de su consumo con fines recreativos:
“Hay mucha información del uso
medicinal de la marihuana[ix],[x],[xi].
Especialmente se emplea en el tratamiento del dolor, prevención del vómito,
como estimulante del apetito, en el glaucoma. En la referencia 8 se señala: “los datos acumulados sugieren una variedad
de aplicaciones, particularmente para la mitigación del dolor, antiemesis y estimulante del apetito[xii].
En pacientes, que sufren simultáneamente de dolor severo, náusea y pérdida de
apetito, como los afectados por SIDA o están bajo tratamiento quimioterápico
las drogas cannabinoides pueden ofrecer una mitigación de amplio espectro no
encontrada en ninguna otra mediación”. (…)
Se menciona la disminución de las
defesas del organismo, sin embargo no hay datos concluyentes que sustente que
la marihuana deteriore la función inmune[xiii].
Un estudio prospectivo en población infectada por VIH, demostró que no había
una asociación definida entre el consumo de marihuana y la progresión del SIDA[xiv].
Esto último es contundente ya que el problema de la infección con VIH es
justamente la inmunosupresión, debería hallarse una aceleración de la
degradación del individuo si a la vez una droga operara de la misma forma[xv].
Otra consecuencia peligrosa
mencionada frecuentemente es la afectación del pulmón tanto en su función como
el cáncer[xvi].
En un artículo de revisión de The Lancet de 2009[xvii],
en su resumen se concluye: “Los efectos adversos más probables incluyen
síndrome de dependencia, aumento del riesgo de sufrir choques con vehículos,
deterioro de la función respiratoria, enfermedades cardiovasculares y efectos
por el uso regular en adolescentes en pleno desarrollo sicosocial y en la
enfermedad mental.” En 2011 el
artículo de Marcus Lee (et al.) establece que no se encuentra un vínculo
consistente entre obstrucción pulmonar y consumo de cannabis[xviii].
El artículo de mayo de 2012 aparecido en el Journal of the American Medical
Association (JAMA)[xix]
llega a la misma conclusión. Es un estudio longitudinal por 20 años en que se
compara, por espirometría, la función pulmonar de fumadores de marihuana y de
tabaco en una cohorte de aprox. 5000 voluntarios, que implicó 19.700
determinaciones espirométricas. El artículo fue discutido y respondido en el
siguiente número de la revista[xx].
Los principios activos (cannabinoides) de la marihuana son broncodilatadores,
esto explicaría por qué la función pulmonar no se afectaría siguiendo el patrón
del tabaco, incluso en fumadores algo severos.
En los muy severos el comportamiento es impreciso. Para el tabaco se
observa todo lo contrario, a través de los 20 años aparece una fuerte
disminución lineal de la función pulmonar. La conclusión a la que arriban
literalmente expresa: “El consumo
ocasional y de baja acumulación de marihuana no está asociado a efectos
adversos en la función pulmonar”.
Parecería razonable que el de humo de
marihuana debería ser tan cancerígeno como el tabaco; sobre esto no hay
información concluyente, especialmente porque los hábitos de fumar marihuana y
tabaco no son análogos[xxi].
A pesar de que el alquitrán del tabaco y de la marihuana contienen productos
similares, entre ellos los cancerígenos, el principio activo de la marihuana el
delta 9 tetrahidro cannabinol (THC), según estudios de laboratorio, parecería
tener propiedades antitumorales como pro tumorales (última cita). En otro
artículo[xxii]
se concluye -dado que es posible una asociación entre cáncer de pulmón y fumar
marihuana en base a los hallazgos moleculares, celulares e histopatológicos-
que los médicos deben advertir a los pacientes respecto al potencial riesgo
hasta que se hayan realizado otros estudios que permitan conclusiones más definitivas.
En este estudio se mencionan otros (es una
revisión sistemática); uno de gran impacto[xxiii],
con algunos problemas metodológicos descritos por los propios autores, en éste
se analiza una cohorte de 64.855 individuos, llegando a la conclusión de que no
hay asociación entre el hábito de fumar marihuana y el cáncer de pulmón. Sí
podría haber asociación con otros cánceres. Otros estudios[xxiv] han postulado la
posibilidad de una acción retardadora del crecimiento tumoral por el principio
activo del cannabis (THC). En la misma línea, una revisión sobre el tema
aparecida en Nature de 2003[xxv]
, afirma que:”los cannabinoides —los componentes activos de Cannabis sativa y sus derivados —
poseen una acción paliativa en pacientes con cáncer previniendo náuseas,
vómitos y dolor, además de estimular el apetito. Asimismo, estos compuestos han
demostrado inhibir el crecimiento de células tumorales en cultivo y en modelos
animales por modulación de señalización relevante entre células. Los
cannabinoides son usualmente muy bien tolerados, y no producen los efectos
tóxicos generalizados de la quimioterapia convencional.” (…)
Una revisión sobre las consecuencias físicas del consumo
de marihuana, entre ellas las cardiopatías -aunque la marihuana no parecería causar serios
efectos en la población joven, en los adultos se debe manipular con cuidado-,
los efectos endócrinos -si bien la droga interacciona con el sistema endócrino,
no existe estudio epidemiológico que demuestre que la marihuana perjudique la
maduración sexual y reproductiva en humanos- se podrá encontrar en el trabajo
de Khalsa[xxvi].
Varios son los artículos que tratan
salud mental y consumo de marihuana con
particular énfasis sobre los desórdenes sicóticos[xxvii],[xxviii],
se encuentra una asociación entre esquizofrenia y consumo en sujetos con
predisposición[xxix],
especialmente con las nuevas variedades de cannabis de alto contenido en THC[xxx].
También que en los consumidores pesados existiría cierto riesgo de depresión[xxxi].
Está aclarado a nivel molecular que el sistema de receptores para
endocannabinoides en el organismo está involucrado en el estado de ánimo del
individuo, estos receptores unen productos activos de la marihuana y estarían
relacionados con la depresión[xxxii]
y alteraciones cognitivas[xxxiii],
sin embargo en la clínica la asociación no parece clara. De importancia es el
artículo de Monshouwer et al.[xxxiv]
, una encuesta en población estudiantil más joven (12-16 años) en una gran
muestra (más de 5.000) con el objetivo de investigar el vínculo entre consumo
de cannabis y salud mental. Se realizó en Holanda, por lo que ciertos sesgos de
encuestas similares realizadas en otros países respecto a los prejuicios del
uso de la droga, se ven reducidos. No encuentran asociación significativa,
especialmente con la depresión, no existe tal vínculo si se toman en
consideración otros factores que aportan mucho “ruido” al análisis, como el
consumo de alcohol o tabaco.
El hecho de que la inmensa mayoría de
los consumidores de cannabis no desarrollan ningún tipo de alteración en su
salud mental, refuerza la hipótesis de
que algunos individuos son genéticamente sensibles al consumo problemático de
drogas.
En el caso del trastorno de ansiedad
social (o fobia social), el 39,6% de las personas con fobia social presentan
abuso de sustancias. Este abuso o dependencia de sustancias, especialmente
alcohol, disminuye los niveles de ansiedad de los personas gracias a la
desinhibición que se obtiene. En un intento de aliviar sus síntomas, descubren
y utilizan, una y otra vez, el efecto desinhibidor del alcohol, ansiolíticos y otras drogas. Además,
estudios realizados revelaron un promedio de 32% de fobia social en poblaciones
de alcohólicos, un porcentaje casi tres veces mayor que en la población
general. En al caso de la marihuana, el artículo de 2012[xxxv]
llega a varias conclusiones: la fobia está más ligada al consumo pesado, no al
moderado y que la mayoría de los pacientes con fobia consumidores de marihuana,
tuvieron síntomas de la fobia antes del consumo de cannabis (82% de la
población en estudio).
Sobre las secuelas sicológicas y
sociales, el artículo de Mac Leod et al. (2004) publicado en The Lancet[xxxvi], resume dieciséis trabajos que los autores
consideran de la más alta calidad de los últimos años: “La evidencia disponible, no apoya firmemente una relación causal
importante entre el consumo de cannabis entre los jóvenes y el daño
psicosocial, pero no podemos excluir la posibilidad de que tal relación existe.
La falta de pruebas sólidas de relaciones causales impide la atribución a las
drogas ilícitas de los perjuicios a la salud pública. En vista de la magnitud
del consumo de drogas ilícitas, se necesitan más pruebas”. .. “Los problemas sicosociales pueden ser mucho
más una causa que una consecuencia del consumo de cannabis…“. Apuntan
además, que el abuso de drogas puede ser un marcador de otras complicaciones
(como una relación familiar problemática).”
Respecto al argumento que el consumo
de marihuana es “la puerta de entrada” para el consumo de otras drogas; Lynskey
et al.[xxxvii]
concluyen que el encadenamiento del consumo con otras drogas a partir de
marihuana, no puede explicarse sólo por la predisposición genética o factores
ambientales que lo induzcan, también hay otras motivaciones; en particular,
como el uso de cannabis rompe la percepción de las barreras contra el consumo
de drogas ilegales, proveería un acceso a drogas más duras. Lo cual debería
entenderse además, como un elemento de juicio para su legalización. Este
trabajo originó una serie de al menos cuatro respuestas en los números
posteriores de la revista[xxxviii],
que cuestionan la investigación por ser muy sesgada, especialmente porque casi
la mitad de la población en estudio presentaba dependencia al alcohol.”
En atención a estos riesgos,
consideramos que nuestra sociedad ya se relaciona con sustancias, al menos, igualmente nocivas para la salud individual,
por lo tanto su regulación parece absolutamente razonable.
En nuestro país, la incidencia en la morbi-mortalidad de
la población aparece el consumo regular de tabaco y alcohol como factor
decisivo, en tanto no existen registros de muertes por consumo abusivo de
cannabis. Esto se condice con los datos brindados por la Organización Mundial
de la Salud, la cual no registra muertes por el consumo de cannabis, mientras
el tabaco registra 5 millones de muertes al año[xxxix] y
el alcohol 2.5 millones[xl]. Sin
embargo, la misma alerta sobre los efectos nocivos sobre la salud como droga de
abuso, en especial en edades tempranas, así como la incompatibilidad de este con la
conducción[xli]. Aspectos que
son tenidos en cuenta en el articulado, como se detallará oportunamente.
Como se señalara precedentemente, el cambio que se
promueve en las políticas de control tendría a su vez como consecuencias
esperadas: la difusión de modalidades de uso de menor riesgo; educación sobre
el riesgo; y aumentar la percepción de riesgo que los jóvenes tienen del uso de
esta sustancia, junto con el alcohol, las dos sustancias que presentan menor percepción
de riesgo por parte de este grupo etario en nuestra sociedad.
La
separación de mercados de cannabis con el de otras drogas potencialmente más
dañinas para la salud puede ayudar a disminuir el ingreso de nuevos
consumidores de Pasta Base de Cocaína -con mayor capacidad de generar
dependencia física y con efectos más graves sobre la salud personal y pública-.
Es necesario indicar que la experiencia de separación de mercados se muestra
como un éxito muy importante en el caso holandés, tal como lo indican los
documentos del Ministerio de Relaciones Exteriores, públicos en la materia.
En
este mismo sentido, hay que señalar, que en un contexto de tratamiento de
adicción de PBC, el cannabis ha sido indicado por especialistas como una
alternativa importante para coadyuvar en el éxito del mismo.
También
hay que indicar que se establece que parte de los recursos obtenidos se
destinen para la apertura y mantenimiento de nuevos centros de tratamientos de
adicciones en drogas, así como para realizar campañas educativas, preventivas e
informativas, y políticas de reducción de daños y riesgos asociadas al consumo
de cannabis.
Conforme los principios, controles, restricciones y
prohibiciones que establece la presente ley, no se pone en peligro la salud
pública en modo alguno, sino eventualmente la salud privada, lo que no puede
ser objeto de coerción estatal conforme el marco constitucional. Y si se violasen
las disposiciones de esta ley en relación al cannabis, serían aplicables
entonces las hipótesis delictivas vigentes previstas por el régimen punitivo
general sobre drogas ilícitas (Decreto-Ley Nº 14.294 – Ley Nº 17.016, con las
modificaciones que el propio proyecto introduce).
6.- El consumo de drogas y la
legislación vigente
Los
Artículos 8º “Todas las personas son iguales ante la ley, no
reconociéndose otra distinción entre ellas sino la de los talentos o las
virtudes)”, 10 “Las acciones privadas de las personas que de ningún modo atacan
el orden público ni perjudican a un tercero, están exentas de la autoridad de
los magistrados) y 11 “El hogar es un sagrado inviolable. De noche nadie podrá
entrar en él sin consentimiento de su jefe, y de día, sólo de orden expresa de
Juez competente, por escrito y en los casos determinados por la ley)” de la
Constitución de la República, establecen un escenario jurídico de derechos
ciudadanos en donde los habitantes de la República pueden desarrollar
actividades en sus hogares o el ámbito social siempre y cuando no afecten a
terceros obligando a la ley a tratarlos por igual en caso de enfrentarse a las
penalidades que la misma establece. Es importante destacar el respeto por las
libertades individuales en la medida que no se interpongan a la convivencia del
conjunto de la sociedad ni alteren el orden de la misma. El proyecto busca encontrar
un equilibrio entre aspectos tales como la libertad del individuo y la
protección de su integridad física, así como entre los usos y costumbres
aceptados socialmente y la no estigmatización de los usuarios.
En
este sentido tanto el Decreto-Ley
Nº 14.294 como la Ley Nº 17.016, de 1974 y 1998
respectivamente, entienden al consumo de drogas como una conducta contemplada
en el artículo 10 de
la Constitución, como una acción privada de las personas que
de ningún modo ataca el orden público ni perjudica a un tercero. Hay que
destacar que ni siquiera en un contexto represivo y de casi inexistencia de
derechos, el gobierno cívico militar se animo a penalizar el consumo. En la
actualidad los ciudadanos viven una situación de inseguridad jurídica dado el
marco establecido por la Ley Nº 17.016 de estupefacientes,
donde queda establecido que el consumo de sustancias no es penado, mientras que
los procedimientos para acceder a las sustancias sí lo son. Por otra parte queda a discrecionalidad del
magistrado y su convicción moral la cantidad para consumo personal; el criterio
de razonabilidad del magistrado genera un amplio margen de resoluciones
disímiles para situaciones similares, elemento que es regulado con mayor
precisión en el presente proyecto.
Por
lo tanto la ley vigente no penaliza el consumo de estupefacientes, pero, al no
estar reglamentadas las cantidades de sustancia y al quedar a criterio de los
magistrados, queda así lesionado el artículo 8º de la Carta Magna, obligando a los ciudadanos que
deseen consumir, a adoptar conductas que podrían infringir la ley al no tener
forma legal de acceder a la sustancia.
La
presente ley busca en este plano, evitar esta discrecionalidad por parte de los
magistrados que genera inseguridad jurídica, y establecer mecanismos claros
para el acceso al cannabis, especificando la cantidad que se puede plantar para
el consumo propio así como estableciendo parámetros claros en relación a su
tenencia destinada al consumo personal. Cabe destacar que no se encuentra en el
espíritu de la presente culpabilizar a los magistrados de la situación
generada, ya que las subjetividades son parte de la condición humana, al
contrario, se trata de dotar a los mismos de un elemento objetivo que
racionalice los procedimientos y procesamientos. Se entiende que las cantidades
de cannabis a que refiere esta ley son las habituales para consumo personal
constituyéndose como una referencia, sin perjuicio de la valoración de la
prueba que en cada caso debe realizarse.
Asimismo,
busca romper la necesidad de recurrir a un mercado negro del narcotráfico, al
posibilitar los cultivos, lo que conllevaría un doble beneficio, a saber, por
un lado, la certeza de la calidad de lo que se está consumiendo y, por el otro,
el alejamiento de otras drogas, potencialmente más peligrosas, que son
ofrecidas en aquel ámbito.
No
está en el espíritu del presente proyecto de ley que las personas no puedan
tener mayores cantidades a las establecidas, siempre y cuando las mismas tengan
como objetivo el consumo personal o social. En este sentido deben considerarse
aquellos elementos materiales que se vinculan a procurarse el mismo. Sin
embargo, el magistrado podrá considerar que el objetivo de la tenencia es para
otros fines, en acuerdo a la sana crítica que debe regir a los mismos. Un
magistrado que obtenga elementos suficientes como prueba o semiplena prueba de que
se tiene en su poder cannabis con objetivos diferentes a los dispuestos en la
presente ley, podrá tomar las medidas que considere según el caso de acuerdo a
la legsialción vigente.
El
cannabis de uso psicoactivo es
aquel en el que la planta ha dado floración femenina, este elemento objetivo es
un poderoso instrumento para definir objetivamente si la planta puede o no ser
utilizada con los fines de consumo descriptos. Asimismo el cannabis plantado,
cultivado, cosechado y recolectado en el hogar no presenta manipulación de
prensado ya que está destinado al consumo personal o social.
7.- Objetivos
centrales de la iniciativa
Todas las políticas y
acciones que se desprenden de la presente ley tienen la finalidad de apercibir
a la población acerca de los riesgos, las consecuencias y efectos perjudiciales
que puedan derivarse del consumo de cannabis y contribuir a reducir los daños
que se desprenden de su uso, como se constata respecto de toda droga, legal o
ilegal.
También es objeto de esta
ley maximizar la efectividad del gasto del estado en el abordaje de todas las
cuestiones relativas a la cadena aspectos relaciones con el uso de drogas, en
particular la salud de los ciudadanos y de los usuarios de drogas.
Asimismo, se persigue
reducir el crimen y mejorar la convivencia y la salud comunitaria, protegiendo
a aquellos grupos más vulnerables de la sociedad, en particular niñas, niños y
adolescentes, particularmente aquéllos de los sectores más desprotegidos de la
sociedad.
En
definitiva, el presente proyecto de ley resulta un instrumento idóneo para
brindar soluciones a los aspectos reseñados, y particularmente para:
• La separación del
mercado de la marihuana del mercado de las otras drogas, de forma de que se
reduzca significativamente el número de nuevos ingresos de personas al mercado
de sustancias toxicológicamente mas riesgosas, como ser la pasta base o la
cocaína. Ello conlleva la normalización e inclusión social plena del uso de
marihuana, de forma que los usuarios no sean estigmatizados ni tratados a
partir de la aplicación de la ley penal, sino que se pueda trabajar con ellos,
y con la sociedad toda, a partir de programas y campañas educativas que apunten
a darles información veraz y creíble sobre el tema, para que puedan tomar
decisiones informadas y responsables, y sepan además calcular y gestionar de
una forma eficiente los riesgos del uso de esta sustancia.• La profundización (mediante los gravámenes que conllevará la comercialización legal de cannabis, entre otros aspectos) del desarrollo y diversificación del sistema nacional de atención a las personas con problemas de drogas, de forma de dar respuestas acordes a las distintas situaciones de consumo problemático que presenten los usuarios.
• Desarrollar una política decidida e innovadora de enfrentamiento al crimen organizado vinculado al narcotráfico, al arrebatarle un negocio que en nuestro país según estimaciones primarias se encuentra entre los treinta y cuarenta millones de dólares anuales y que implica una potencial fuente de corrupción y violencia para el conjunto de la sociedad.
8. Descripción del articulado
El proyecto se divide en seis
Títulos, con sus respectivos Capítulos,
y en cuarenta y cuatro Artículos, ordenados de la siguiente: Titulo I “De
los Fines de la Presente Ley” Artículos 1 y 2; Titulo II “Principios
Generales”, Artículos 3 y 4; Título III “Del
cannabis” Artículos 5 a 16; Título IV “Del Instituto de Regulación y Control
del Cannabis (IRCCA)” Artículos 17 a 41;
Titulo V “De la Evaluación y Monitoreo del Cumplimiento de la Presente Ley” Articulo
42; Titulo VI Artículos 43 y 44.
El Artículo 1°
declara de interés general el desarrollo de una política pública que tienda a
minimizar y reducir los riesgos y daños asociados al consumo de cannabis. El
consumo de cannabis implica riesgos para la salud de los usuarios, por ello establecer
acciones relativas a la prevención, información y educación de la población en
general, es una prioridad y eje central de toda política de drogas, es el el
primer eslabón necesario en una política integral de drogas, que debe tener
como objetivos, entre otros, el aumento de la percepción del riesgo (ya que hoy
junto con el alcohol son las drogas con menos percepción de riesgo por parte de
la población) y el retraso de la edad de inicio, considerando que la
prevalencia del consumo a lo largo de la vida de los usuarios aumenta en la
medida que se realiza en edades tempranas. Esta información debe ser veraz y oportuna, testeada científicamente,
de forma que nos acerque lo más posible a los riesgos a los cuales se enfrentan
los usuarios de drogas. Los modelos de prevención basados en la moral han
fracasado, si el discurso preventivo no se sostiene sobre información de
calidad es probable que obtengamos el resultado contrario al esperado: el
aumento del consumo problemático.
El
Artículo 2° establece el control y regulación estatal de las actividades de
importación, exportación, plantación, cultivo, cosecha, producción, adquisición
a cualquier título, almacenamiento, comercialización, y distribución de
cannabis o sus derivados. Esta no es la primera vez que en nuestro país se toma
una medida de regulación estatal de una droga para que la adulteración en el
mercado negro no afecte la salud. En la discusión parlamentaria de la Ley de
creación de A.N.C.A.P., Nº 8.764, de 15 de octubre de 1931, cuyos miembros
informantes fueran los Representantes Luis Batlle Berres y González Vidart,
destacaban este mismo aspecto en relación con el control del Estado respecto de
los alcoholes: “…se considera pues, como un principio higiénico, el hacer
llegar al pueblo, los alcoholes de bebidas a los grados de pureza más altos
posibles”. El comercio ilícito del alcohol repercutía “…también sobre la salud
pública pues el comerciante o industrial que desafía las penalidades de estas
leyes no se detiene, para lograr sus beneficios, antes las malas condiciones
higiénicas que resultan de sus fraudes. Solo mediante un contralor centralizado
y competente pueden reducirse al mínimum las facilidades para esas operaciones
dolosas…”. En nuestro país el consumo de
cannabis es una actividad lícita, sin embargo no lo es su acceso, por lo tanto
los usuarios deben recurrir al mercado negro, con los riesgos que ello implica,
entre otros objetivos planteados, la reducción del mismo (hoy controlado por el narcotráfico) fuente
de recursos del crimen organizado, y el establecimiento de canales seguros para
los usuarios, son buscados mediante la intervención del Estado.
El Titulo II consta de los artículos 3° y 4° referido al
objeto y a los principios generales, donde se enmarca la perspectiva del
proyecto en consideración. Se entiende que
todas las personas tienen derecho al disfrute del más alto nivel posible
de salud, al disfrute de los espacios públicos en condiciones seguras y a las
mejores condiciones de convivencia, así como a la prevención, tratamiento y
rehabilitación de enfermedades, de conformidad con lo dispuesto en diversos
convenios, pactos, declaraciones, protocolos, y convenciones internacionales
ratificados por ley. El objeto de la misma es proteger a los habitantes del
país de los riesgos que implica el vínculo con el comercio ilegal y el
narcotráfico buscando, mediante la intervención del Estado, atacar las
devastadoras consecuencias sanitarias, sociales, y económicas del uso
problemático de sustancias psicoactivas, así como reducir la incidencia del
narcotráfico y el crimen organizado.
Los artículos 5°, 6° y 7° establecen
modificaciones a la legislación vigente en materia de cannabis, ampliando las
excepciones previstas relativas en los casos de fines exclusivos de
investigación científica y la elaboración de productos terapéuticos de
utilización médica con autorización del MSP; la plantación, el cultivo y la
cosecha así como la industrialización y comercialización de cannabis
psicoactivo con otros fines con autorización previa del IRCCA; la plantación,
el cultivo y la cosecha así como la industrialización y comercialización de
cannabis de uso no psicoactivo (cáñamo) las que deberán ser autorizadas por el
MGAP; la
plantación, el cultivo y la cosecha domésticos de plantas de cannabis de efecto
psicoactivo destinadas para consumo personal o compartido, así como por Clubes de Membresía,
estableciendo limitaciones, controles y regulaciones en cada caso. El expendio,
el cual se realizará a través de las farmacias habilitadas. Asimismo, se modifican los
criterios que deben aplicar los magistrados ante situaciones en que se superen
los límites de tenencia establecidos como básicos por la ley, debiendo entonces
fundar sus decisiones en criterios de valoración conforme las reglas de la sana
crítica.
El
Artículo 8 establece la creación de registros para las excepciones previstas. En
relación a plantas de autocultivadores y clubes de membresía por parte del
Instituto de Regulación y Control del Cannabis (IRCCA) se establece que la
información será protegida, considerando las mismas como dato sensible, de
conformidad con lo dispuesto por el artículo 18 de la Ley N° 18.331, de 11 de
agosto de 2008, lo cual obliga al organismo que posea dicha
información a preservar el anonimato del usuario, protegiendo el derecho a la
intimidad del usuario, siendo el registro a su vez una garantía frente a denuncias
infundadas o intervenciones estatales indebidas.
El Capitulo II establece
disposiciones que tienen como objetivo mejorar la salud pública de la
población.
El Artículo 9° dispone que
el Sistema Nacional Integrado de Salud establezca
políticas de promoción de la salud, prevención, asesoramiento, orientación y
tratamiento en materia de consumo de cannabis.
En las ciudades con población superior a diez mil
habitantes se instalarán dispositivos de Información, Asesoramiento,
Diagnostico, Derivación, Atención, Rehabilitación y Tratamiento e Inserción de
usuarios problemáticos de Drogas, cuya gestión, administración y funcionamiento
estará a cargo de la JND, pudiendo suscribirse a tales efectos convenios con
ASSE y las Instituciones Prestadoras de Salud privadas, Gobiernos
Departamentales, Municipios y Organizaciones de la Sociedad Civil.
El Articulo 10° dispone
que el Sistema Nacional de Educación
Pública, establecerá políticas educativas para la promoción de la salud y
prevención del uso problemático desde la óptica de reducción de riesgos y
daños. Debiendo la ANEP, en el ejercicio de su autonomía resolver sobre la
instrumentación de tal disposición.
El Artículo 11° prohíbe
toda forma de publicidad directa o indirecta, la promoción o el auspicio y
patrocinio de los productos de cannabis de uso psicoactivo. Se entiende que
toda promoción de productos que eventualmente pueden ser perjudiciales para la
salud de los usuarios es indebida ya que tiene como objetivo el aumento de la
venta y por lo tanto del consumo con un fin de ganancia, no estando este
aspecto dentro de los objetivos del presente proyecto de Ley. Siendo que el
objetivo del mismo es regular la existencia de un mercado que en la actualidad
se maneja en la ilegalidad y establecer un nuevo marco de regulación de
sustancias psicoactivas con el consumo que no se base únicamente en una
relación de mercado tradicional, sino que el Estado intervenga a favor de la
mejora de la Salud de los usuarios.
El articulo 12° dispone
que la Junta Nacional de Drogas debe “realizar campañas educativas,
publicitarias y de difusión y concientización para la población en general
respecto a los riesgos, efectos y potenciales daños del uso de Drogas, para
cuyo financiamiento podrá realizar convenios y acuerdos con las Empresas del
Estado y el sector privado.”
En el mismo sentido,
partiendo de la base del éxito de la política de regulación del mercado de
tabaco, traducida en la reducción paulatina del número de consumidores, se aplican
en el Articulo 13°, las mismas medidas de protección de espacios públicos al humo
de cannabis que las existentes con el humo de tabaco.
El Artículo 14° establece
que los adolescentes no podrán al cannabis, en forma análoga con el tabaco y el
alcohol. Las investigaciones indican que como tendencia general el inicio
prematuro de consumo de sustancias psicoactivas fortalece la prevalencia, por
lo tanto es necesario que la política pública establezca claramente los
márgenes de cuando está permitida o no dicha acción. Asimismo es necesario que
el instituto coadyuve, a través de las disposiciones del presente
proyecto, a los organismos públicos de
controlar para que la normativa sea efectivamente aplicada.
El Artículo 15° tiene una
relación con las actuales disposiciones relativas a la conducción y actividades
donde se requiere motricidad fina habiendo consumido previamente alcohol en un
corto período de tiempo, aplicando ese criterio al consumo de cannabis,
estableciendo que “todo conductor
estará inhabilitado para conducir vehículos en zonas urbanas, suburbanas o
rurales del territorio nacional, cuando la concentración de THC
(Tetrahidrocannabinol) en el organismo sea superior a la permitida conforme la
reglamentación que se dictará al respecto.”
El Artículo 16° establece que las
instituciones de enseñanza referidas las Instituciones Prestadoras del Sistema
Nacional Integrado de Salud, así como las organizaciones paraestatales y de la
sociedad civil con personería jurídica vigente; podrán solicitar a la Junta
Nacional de Drogas asesoramiento y recursos con fines preventivos cuando implique
el riesgo de terceros.
El Titulo IV refiere a la
creación del Instituto de Regulación y Control del Cannabis (IRCCA) y se
compone de los artículos 17° a 41°.
El IRCCA será una persona
jurídica no estatal que tiene como finalidad ser el organismo ejecutor y
fiscalizador de la política de regulación de mercado de cannabis a través de la
fijación realizada por la Junta Nacional de Drogas. Regulará las actividades
relativas al cannabis y promoverá
políticas de reducción de riesgos y daños asociados al uso problemático de
cannabis. Se vinculará con el Poder Ejecutivo a través del Ministerio del Ministerio de Ganadería
y Pesca.
El Capítulo II establece el organigrama del IRCCA, el
cual estará conformado por la Junta Directiva, la Dirección Ejecutiva y el
Consejo Nacional Honorario. La Junta Directiva será presidida por la Secretaria
Nacional de Drogas (SND) y participarán representantes del MGAP, MSP y MiDeS.
Ésta designará un Director Ejecutivo por un período de tres años. El Consejo
Nacional Honorario estará integrado por un representante de cada uno de las
siguientes Secretarías de Estado: MSP, MEC, MI, MEF y MIEM; un representante de
la UdelaR; un representante del Congreso de Intendentes; un representante de
los clubes de membresía; un representante de asociaciones de autocultivadores;
un representante de los licenciatarios. El mismo actuará en plenario con los
miembros de la Junta Directiva y el Director Ejecutivo.
El Capítulo III establece los cometidos y atribuciones
del IRCCA, en particular tiene el cometido de controlar y fiscalizar la
plantación, cultivo, cosecha, producción, acopio, distribución y
comercialización y expedición de cannabis y el asesoramiento al Poder Ejecutivo
en relación a las políticas de cannabis. Asimismo otorgará las licencias o
permisos correspondientes para cada una de estas actividades, llevará adelante
los registros y la determinación y ejecución de sanciones. Se establecen las
atribuciones del IRCCA, de la Junta Directiva, del Director Ejecutivo así como
la actuación del Consejo Honorario
Los Capítulos IV y V establecen el origen de los
recursos del IRCCA así como el modelo de gestión y el funcionamiento, y el
régimen de infracciones y sanciones.
El Titulo V, establece una sistema de evaluación y
monitoreo del cumplimiento del presente proyecto de ley, a través de una Unidad
que Especializada en Evaluación y Monitoreo en la órbita de Presidencia de la
República con el cometido de realizar un informe anual con destino principal a
la Asamblea General.
El Titulo VI establece el periodo de reglamentación de la presente ley
en 120 días y deroga las leyes que se opongan a la presente.
[i]
CAIRABÚ-GARCÍA (215: 2012) Aspectos
farmacognósticos del cannabis, Aporte universitario al debate nacional
sobre drogas, Colección Art. 2, CCSIC-UdelaR, Montevideo.
[iii] Quinta
encuesta en Hogares sobre el consumo de drogas, JND, 2012 p. 28. En: http://www.infodrogas.gub.uy/images/stories/pdf/v_enc_hogares_2011.pdf
[iv] Los miembros de la
Comisión Global para Política de Drogas son: Ex Presidentes y Primeros
Ministros: Fernando Henrique Cardoso (Brasil), César Gaviria (Colombia),
Ernesto Zedillo (México), Ruth Dreifuss (Suiza), George Papandreou (Grecia). Ex
funcionarios internacionales: Kofi Annan, ex Secretario General de la ONU
(Ghana), Javier Solana, ex Encargado de Exteriores de la UE (España), Louise
Arbour, ex Alta Comisionada de DD.HH. de la ONU (Canadá). Asma Jahagandir ex
Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre Ejecuciones Extrajudiciales,
Sumarias o Arbitrarias (Pakistán), Michel Kazatchkine director Ejecutivo de del
Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la Tuberculosis y la Malaria (Francia).
Intelectuales: Mario Vargas Llosa (Perú), Carlos Fuentes (México). Ex
funcionarios gubernamentales: Paul Volcker, ex Presidente de la Reserva Federal
(EEUU), George Shultz, ex Secretario de Estado (EEUU), Marion Caspers-Merk, ex
Secretaria de Estado en el Ministerio Federal de Salud (Alemania), Thorfvald
Stoltenberg, ex Ministro de Asuntos Exteriores y Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Refugiados (Noruega). Empresarios: John Whitehead,
banquero y funcionario, Presidente de la Fundación World Trade Center Memorial
(EEUU), María Cattaui, miembro del Consejo Petroplus Holdings, ex Secretaria
General de la Cámara de Comercio Internacional (Suiza), Richard Branson, Grupo
Virgin, y cofundador de The Elders (Reino Unido).
[v] Juan Manuel Santos Calderón, Presidente de la
República de Colombia, Cartagena de Indias, 15 abril de 2012
[vi] Mensaje
al Equipo de Escenarios por video del Secretario General de la OEA, José Miguel
Insulza 20 de enero de 2013, Ciudad de Panamá
[vii] Escenarios para el problema de drogas en las Américas 2013 –
2025 / por el Equipo de Escenarios convocado por la Organización de los Estados
Americanos bajo el mandato recibido de los Jefes de Gobierno de los Estados
Miembros en la Cumbre de las Américas de Cartagena de Indias - 2012.
[viii] Ídem
[ix] Marijuana and Medicine. Assessing the science base. Joy, J.E.; Watson,
S.; Benson J.A.(eds.) 1999; National Academy Press, Washington.
http://books.nap.edu/openbook.php?record_id=6376
[x] Clark, P.A.: The ethics of medical marijuana: government restrictions
vs. medical necessity. Journal of Public Health Policy 2000; 21(1):40-60
[xi]Hoffman, D.E.; Weber, E.: Medical marijuana and the law. The New England Journal of Medicine 2010;
362(16):1453-1457.
[xii]Fride, E,; Bregman, T.; Kirkham, T.C.: Endocannabinoids and food intake:
Newborn suckling and appetite regulation in adulthood. Experimental Biology and
Medicine 2005; 230:225-234.
[xiii] Hollister, L.E.: Marijuana and immunity Journal of Psychoactive Drugs
1992; 24:159-164.
[xiv] Kaslow, R.A.; Blackwelder, W.C.; Ostrow, D.G.: No evidence for a role
of alcohol or other psychoactive drugs in accelerating immunodeficiency in
HV-1-positive individuals. A report from the Multicenter AIDS Cohort
Study. JAMA 1989; 261(23):3424-3429.
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